Живой Город - движение за сохранение культурного наследия Санкт-Петербурга

Со слов Ковалёва А.А.:

В настоящее время имеется ряд международных договоров в сфере культурных ценностей, обязательных для Российской Федерации, в том числе:

Конвенции ЮНЕСКО


1. Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (вступила в силу для СССР 4 апреля 1957 года).
2. Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года N 8423-XI)
3. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 года N 8595-XI).

Конвенции Совета Европы


1. Европейская конвенция об охране археологического наследия (вступила в силу для Российской Федерации 14 февраля 1991 года).
2. Конвенция об охране арзхитектурного наследия Европы (вступила в силу для Российской Федерации 1 марта 1991 года).

В соответствии со статьей 5 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»:


1. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
Гарантом выполнения международных договоров РФ являются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, что не освобождает органы государственной власти субъектов РФ обеспечивать выполнение этих договоров в пределах своей компетенции, как то следует из ст. 32 того же федерального закона:

«1. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.
2. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.
3. Органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации.
4. Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации».
В то же время положения международных договоров Российской Федерации в сфере культурного наследия систематически не выполняются. Прежде всего это проявляется в отсутствии на федеральном уровне нормативной базы, необходимой для имплементации этих международных соглашений.
1. Законодательство об органах охраны культурного наследия

В соответствии со статьей 2 Конвенции о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности:
«1. Государства — участники настоящей Конвенции признают, что незаконные ввоз, вывоз и передача права собственности на культурные ценности являются одной из главных причин обеднения культурного наследия стран происхождения этих ценностей и что международное сотрудничество является одним из наиболее действенных средств обеспечения охраны принадлежащих им культурных ценностей от всех связанных с этим опасностей.
2. С этой целью государства-участники обязуются противодействовать имеющимися в их распоряжении средствами подобной практике, искореняя ее причины, прекращая ее осуществление и помогая производить необходимое возмещение».
Одной из мер, направленных на «искоренение причин» незаконного международного оборота культурных ценностей, согласно указанной Конвенции, является создание соответствующих органов охраны памятников:
«Статья 5
В целях обеспечения охраны своих культурных ценностей от незаконных ввоза, вывоза и передачи права собственности государства — участники настоящей Конвенции обязуются создать на своей территории, с учетом условий каждой страны, одну или несколько национальных служб охраны культурного наследия, если такие службы еще не созданы, обеспеченных квалифицированным персоналом в количестве, необходимом для того, чтобы осуществлять эффективным образом перечисленные ниже функции:

а) содействовать разработке проектов законодательных и регламентирующих текстов, обеспечивающих защиту культурного наследия и, в частности, пресечение незаконных ввоза, вывоза и передачи права собственности на важные культурные ценности;
b) составлять и обновлять на базе национального охранного реестра перечень важных культурных ценностей, государственных и частных, вывоз которых означал бы значительное обеднение национального культурного наследия;
с) содействовать развитию или созданию научных и технических учреждений (музеи, библиотеки, архивы, лаборатории, мастерские и т.д.), необходимых для сохранения и популяризации культурных ценностей;
d) организовывать контроль за археологическими раскопками, обеспечивать сохранение «in situ» (на своем месте) определенных культурных ценностей и охранять некоторые районы, оставляемые для будущих археологических раскопок;
е) устанавливать для заинтересованных лиц (хранителей, коллекционеров, антикваров и т.д.) правила, отвечающие этическим принципам, сформулированным в настоящей Конвенции, и следить за соблюдением этих правил;
f) осуществлять воспитательную деятельность с целью пробуждения и укрепления уважения к культурному достоянию всех государств и популяризации положений настоящей Конвенции;
g) следить за тем, чтобы любому случаю исчезновения культурной ценности придавалась соответствующая огласка».
Статья 5 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия также обязует государства-участники организовать соответствующие органы охраны наследия:
«Чтобы обеспечить возможно более эффективную охрану, консервацию и возможно более активную популяризацию культурного и природного наследия, расположенного на их территории, в условиях, свойственных каждой стране, государства — стороны настоящей Конвенции, по возможности, стремятся: ...
b) учреждать, если они еще не созданы, на своей территории одну или несколько служб по охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи»
Поскольку в соответствии с пунктом д) части 1 статьи 72 Конституции РФ охрана памятников истории и культуры относится к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, то согласно части 2 статьи 76 Конституции гарантировать создание органов охраны культурного наследия, обладающих надлежащим персоналом, финансовыми средствами и полномочиями, можно было бы путем принятия соответствующего федерального закона.
Однако федеральное законодательство не содержит норм об обязательности создания органов охраны культурного наследия на федеральном и региональном уровнях, а также финансовых и организационных нормативов для их формирования.
В результате в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют органы охраны памятников, а формально существующий федеральный орган охраны культурного наследия имеет не имеет ни соответствующих штатов, ни финансирования.
2. Учет объектов культурного наследия.
Согласно Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия
Статья 3
Каждому государству — стороне настоящей Конвенции надлежит определить и разграничить различные ценности, расположенные на его территории и предусматриваемые вышеупомянутыми статьями 1 и 2.
Статья 4
Каждое государство — сторона настоящей Конвенции признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, упоминаемого в статьях 1 и 2, которое расположено на его территории, возлагается прежде всего на него. С этой целью оно стремится действовать как путем собственных усилий, максимально использующих наличные ресурсы, так и, в случае необходимости, посредством международной помощи и сотрудничества, которыми оно может пользоваться, в частности, в финансовом, художественном, научном и техническом отношениях.
Статья 5
Чтобы обеспечить возможно более эффективную охрану, консервацию и возможно более активную популяризацию культурного и природного наследия, расположенного на их территории, в условиях, свойственных каждой стране, государства — стороны настоящей Конвенции, по возможности, стремятся: ...
d) принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия;»
Согласно статье 2 Европейской конвенции об охране археологического наследия:
«С целью обеспечения охраны захоронений и мест, в которых находятся археологические объекты, каждая Договаривающаяся Сторона обязуется принять такие меры, какие могут быть возможными:
a) для определения границ и охраны мест и районов, представляющих интерес с археологической точки зрения;
b) для создания заповедных зон с целью сохранения материальных свидетельств, которые будут извлечены в результате раскопок последующими поколениями археологов».
Статьи 2, 3 Конвенции об охране архитектурного наследия Европы гласят:
«Статья 2
Для целей точного определения памятников, комплексов строений и достопримечательностей, подлежащих охране, каждая Сторона обязуется проводить инвентаризацию и в случае угрозы данной недвижимости при первой же возможности готовить соответствующую документацию.
Статья 3
Каждая Сторона обязуется:
1. принимать установленные меры по охране архитектурного наследия;
2. в рамках таких мер и с помощью характерных для каждого государства или региона средств предусматривать охрану памятников, комплексов строений и достопримечательностей».
Согласно статье 15 ФЗ «Об объектах культурного наследия народов РФ» в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия. Несмотря на то, что ряд положений, относящихся к формированию и ведению реестра, включены непосредственно в Федеральный закон, п. 4 ст. 15 ФЗ относит утверждение Положения о реестре к полномочиям Правительства РФ. Федеральный закон при этом не содержит переходных положений о сохранении действующего порядка включения памятников истории и культуры в государственные списки памятников.
Таким образом, до принятия Правительством РФ положения о Реестре отнесение объектов культурного наследия к объектам, включченным в Реестр, невозможно.
Что же касается выявленных объъектов культурного наследия, то согласно ФЗ эти объекты являются объектами, ПРЕДЛАГАЕМЫМИ для включения в Реестр и для надлежащего оформления документов, подтверждающих их статус, также необходимо вступление в силу правового акта, определяющего процедуру оформления документов Реестра. Кроме этого, объект культурного наследия (кроме археологического объекта) считается выявленным при условии заключения государственной историко-культурной экспертизы о включенииих в реестр в качестве объектова культурного наследия. Поскольку определения порядка проведения и оплаты историко-культурной экспертизы отнесено ст. 31 ФЗ к полномочиям Правительства РФ, выявление таких объектов культурного наследия невозможно в отсутствие соответствующего правового акта Правительств РФ.
Поскольку на сегодняшний день, через четыре года после вступления в силу ФЗ «Об объектах...», правовые акты Правительства РФ, определяющие порядок ведения и формирования Реестра и порядок проведения историко-культурной экспертизы, отсутствуют, необходимо констатировать невыполнение Российской Федерацией в течение этого периода международных обязательств по выявлению и учету объектов культурного наследия.
Цитируемые выше международные договоры предполагают выявление и учет в государственных реестрах наряду с единичными памятниками также достопримечательных мест. Принятие ФЗ «Об объектах ....» позволило впервые учитывать достопримечательные места в государственных списках культурного наследия наряду с памятниками и ансамблями. Однако отсутствие положений о Реестре и о государственной историко-культурной эксперизе привело к тому, что НИ ОДНО достопримечательное место не имеет в нашей стране статуса объекта культурного наследия.

Прежде всего это необходимо отметить в отношении тех достопримечательных мест, которые были – по заявке СССР и России – включены в Список всемирного наследия и не были ранее объявлены историко-культурными заповедниками. Эти объекты не имеют надлежащего статуса, и, соответственно, государственной охраны. Так что заявки СССР и РФ на включение этих объектов в Список являются заведомо ложными, поскольку внесены в нарушение взаимосвязанных положений ст. 3, 4, 11 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия.
Таким образом не имеют на национальном уровне статуса объектов культурного наследия находящиеся на территории РФ во всяком случае следующие объекты из Списка всемирного наследия:

— Исторический центр Санкт-Петербурга и относящиеся к нему группы памятников (с 1990 г.),
— Московский кремль и Красная площадь (с 1990 г.),
— Исторические памятники Новгорода и его окрестностей (с 1992 г.),
— Древний город и крепостные сооружения Дербента (с 2003 года),
— Исторический центр Ярославля (с 2005 г.)
3. Учет архитектурного и археологического наследия в планировании и застройке поселений.
Согласно п. а) статьи 5 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия Россия обязана включать охрану культурного и приородного наследия в программы общего планирования.
Статья 2 Европейской конвенции об охране археологического наследия, как уже цитировалось выше, гласит:

«С целью обеспечения охраны захоронений и мест, в которых находятся археологические объекты, каждая Договаривающаяся Сторона обязуется принять такие меры, какие могут быть возможными:
a) для определения границ и охраны мест и районов, представляющих интерес с археологической точки зрения;
b) для создания заповедных зон с целью сохранения материальных свидетельств, которые будут извлечены в результате раскопок последующими поколениями археологов».
Согласно Конвенции об охране архитектурного наследия Европы:
Статья 4 п. 2
«каждая Сторона обязуется принять, если она еще не сделала этого, законы, которые:
a) требуют представления в компетентный орган власти любого плана в отношении сноса или перестройки памятников, которые уже находятся под охраной или в отношении которых были установлены процедуры охраны, а также любого плана, затрагивающего прилегающие к ним территории;
b) требуют представления в компетентный орган власти любого плана, касающегося комплекса строений или части его или достопримечательности, который предусматривает:
— снос строений,
— возведение новых строений,
— существенную перестройку, которая нарушает характер строений или достопримечательностей;»
Более того, наша страна обязалась
«принять к осуществлению комплексную политику в области сохранения, которая:
1. включает охрану архитектурного наследия в качестве основной задачи планирования в масштабах города и страны и обеспечивает учет этого требования на всех этапах как разработки планов развития, так и процесса выдачи разрешений на производство работ;
3. делает сохранение, популяризацию и укрепление архитектурного наследия основным элементом политики в бласти культуры, охраны окружающей среды и планирования;
4. содействует по мере возможности в ходе процесса планирования в масштабах города и страны сохранению и использованию отдельных строений, собственная ценность которых не гарантирует сохранения в смысле пункта 1 статьи 3 настоящей Конвенции, но которые представляют интерес с точки зрения их местоположения в городской или сельской среде и качества жизни»;
В Российской Федерации градостроительное планирование, а также регулирование строительства отдельных объектов определяется Градостроительным кодексом РФ, имеющим приоритет над актами федерального законодательства в области охраны культурного наследия. Хотя Градостроительный кодекс РФ и содержит положения об обязательности включения в градостроительную документацию информации о территориях объектов культурного наследия и зонах их охраны, он не обуславливает принятие документов градостроительного развития территорий и поселений наличием разработанных и утвержденных в установленном порядке правовых актов о территориях этих памятников и территориях и режимах зон их охраны. Таким образом, градостроительная документация повсеместно разрабатывается и утверждается невзирая на памятники, культурные слои поселений и требования охранного зонирования.
Нововведения в ФЗ «Об объектах...», вступившие в силу в 2007 году под предлогом якобы осуществления национального проекта «Жилье» исключили из объектов историко-культурной экспертизы, земельные участки, подлежащие хозяйственному освоению. Это означает, что в отсутствие информации об объектах культурного наследия либо утвержденных зон их охраны строительная деятельность будет вестись с точки зрения охраны памятников совершенно бесконтрольно. Поскольку выявление памятников культуры и установление их зон охраны не является условием разработки и утверждения градостроительной документации, эти положения знаменуют собой не только нарушение основополагающих норм международного права, но и повсеместную катастрофу в деле охраны памятников России, уничтожение чудом пока сохранившегося национального достояния.
То же самое нужно сказать о «влиянии» этого нововведения на сохранность археологических объектов вне поселений, поскольку «меры, какие могут быть возможными для определения границ и охраны мест и районов, представляющих интерес с археологической точки зрения» во всех странах мира включают разведочные археологические работы за счет заказчика стройки с целью обнаружения еще неизвестных памятников археологии на территории предполагаемого строительства.
Кроме того, пп. а) п. 2 ст. 4 Конвенции об охране архитектурного наследия Европы обязывает государства-участники принять законы, которые требуют представления в компетентный орган власти любого плана (то есть проекта) в отношении сноса или перестройки не только памятников, но и «также любого плана, затрагивающего прилегающие к ним территории». Изменения, внесенные в ст. 35 ФЗ «Об объектах...» указанным ФЗ № 232 с 1 января 2007 года исключают орган охраны объектов культурного наследия из числа органов, согласующих и контролирующих проектирование и проведение работ в зонах охраны памятников. Это является прямым нарушением международных обязательств РФ.
4. Финансовое обеспечение охраны наследия.
Согласно п. d) статьи 5 Конвенции о всемирном культурном и природном наследии Российская Федерация обязана принимать соответствующие финансовые меры для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия»
Более подробно методы финансовой поддержки сохранения наследия раскрыты в статье 6 Конвенции об охране архитектурного наследия Европы:
Каждая Сторона обязуется:
«1. предоставлять финансовую помощь со стороны государственных властей для содержания и реставрации архитектурного наследия на ее территории согласно национальной, региональной и местной компетенции и в рамках имеющихся бюджетных средств;
2. прибегать, если необходимо, к финансовым мерам в целях содействия сохранению этого наследия;
3. поощрять частные инициативы для содержания и реставрации архитектурного наследия».
Несмотря на то, что ФЗ «Об объектах...» декларирует прямую финансовую поддержку добросовестным собственникам (арендаторам) объектов наследия, а также облегчение налогового бремени для лиц, проводящих работы по сохранению объектов культурного наследия, ни о какой поддержке «частных инициатив» в этой сфере в России сегодня не может быть и речи.
Субсидирование собственников объектов культурного наследия за счет федерального бюджета не проводится. Критерии уменьшения арендной платы в размере вложений арендатора в ремонт и реставрацию памятника, находящегося в государственной собственности, не приняты. О возможностях льготных кредитов собственникам и пользователям объектов наследия не трактует ни один правовой акт.
Что же касается налогообложения, то только лишь в части НДС освобождены ремонтно-реставрационные, консервационные и воссмтановительные работы, выполняемые при реставрации памятников истории и культуры, охраняемых государством. Не говоря уже о том, что приведенные дефиниции не соответствуют положениям ФЗ «Об объектах...», необходимо отметить, что от НДС при этом не освобождаются археологические работы, контроль за качеством проведенных работ и работы по производству реставрационных материалов и конструкций. Не распространяется освобожение от НДС на работы по сохранению историической среды в зонах охраны и на услуги по содержанию объектов наследия. Налоговый кодекс не рассматривает наличие объекта культурного наследия в качестве основания для освобожения собственника такого объекта от налога на имущество и налога на землю, что не дает юридической возможности органам местного самоуправления устанавливать такие налоговые льготы.
5. Профессиональная подготовка.
Согласно п. е) ст. 4 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия Россия обязалась «содействовать созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки кадров в области охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области».
Статья 16 Конвенции об охране архитектурного наследия Европы гласит:

«Каждая Сторона обязуется содействовать развитию профессиональной подготовки по различным специальностям и ремеслам, связанным с сохранением архитектурного наследия».
Тем не менее в Российской Федерации отсутствует специальность «охрана культурного наследия». Эта тематика «утоплена» в специальности «музееведение и охрана памятников истории и культуры» с квалификацией «музеевед», утвержденный государственный образовательный стандарт этой специальности не дает ни малейшей возможности профессиональной подготовки специалиста-менеджера в сфере охраны объектов культурного наследия, нуждающегося в знании юридических, экономических, культурных, исторических аспектов этой проблематики, в том числе и зарубежного опыта охраны памятников, и принципов имплементации норм международных договоров в законодательство страны – участника договора.
Объявления
23 марта 2023 г.
Очередной народный сход в защиту ВНИИБа состоится, как обычно, в субботу 23 марта в 13.00 !
10 марта 2024 г.
Фестиваль в защиту ВНИИБа «Бумажная весна»!в защиту ВНИИБа состоится, как обычно, в субботу 9 марта в 13.00 !
Зданию ВНИИБ угрожает все более реальная опасность сноса, поэтому 10 марта жители окрестных улиц, неравнодушные к сохранению культуры и истории, устраивают фестиваль, посвященный зданию и его эпохе. Приглашаем вас принять участие и помочь сохранить ВНИИБ!
Телеграм-канал фестиваля — https://t.me/vesna_vniib
RSS-подписка
Karpovka.net

Независимое общественное движение «Живой Город»

Независимое общественное движение «Живой Город»