Тезисы к круглому столу. Земельный союз. Актуальные проблемы землепользования.
1. Одним из самых драматичных и негативных факторов строительства культуры современного землепользования в городе является противостояние органов градостроительства и землеустройства по вопросу о профессиональной ответственности и компетентности в деятельности по формированию земельных участков.
Дело дошло до того, что сформированы системы параллельных нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования – формирование земельных участков, которые (названные системы) последовательно и настойчиво игнорируют друг друга. Проект межевания, разработку которого требует градостроительное законодательство, имеет свой аналог в лице территориального землеустройства, которое осуществляется в соответствие с требованиями земельного законодательства.
Необходимо упорядочить и разграничить сферы компетенции градостроительных и землеустроительных органов в процедуре формирования земельного участка для целей кадастрового учета, установить порядок их взаимодействия, включая обязательный порядок, согласно которому земельный участок любого объекта недвижимого имущества признается структурной единицей планировочной организации территории и его формирование начинается с разработки и утверждения решений по планировке территории, на основании которых осуществляются все последующие действия по оформлению дел кадастрового учета.
СПРАВКА ПО ИСТОРИИ ПРОТИВОСТОЯНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ И ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ СФЕР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ВОПРОСЕ О ФОРМИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ.
Еще в 1996 году Министерство Архитектуры и Строительства РФ (от 17 января 1996 года № БЕ-19-1/2) и Комитет РФ по Земельным Ресурсам и Землеустройству (от 16 января 1996 года № 1-17/81
Согласно этому документу в компетенцию Комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в сфере формирования земельных участков предлагалось включить:
— организацию работы комиссий по выбору земельных участков для строительства и подготовку актов выбора земельных участков с необходимыми графическими и текстовыми материалами по проекту границ;
— выполнение проекта границ и плана земельного участка при первичном предоставлении или перерегистрации прав собственности на земельный участок в соответствии с градостроительной документацией;
— подготовку и согласование проектов решений органов местного самоуправления о предоставлении и изъятии земельных участков для строительства;
— организацию работы по выносу в натуру границ земельных участков на основании принятых решений органа местного самоуправления;
— организацию работ по инвентаризации земель городов и других поселений;
— согласование градостроительной документации в городах, других поселениях и пригородных зонах городов и других поселений в части требований землеустройства и установления функционального зонирования территории;
— организацию работ по межеванию земель, установлению административно-территориальных границ, городской (поселковой) черты, черты сельского поселения и их техническому оформлению на основании градостроительной документации.
В компетенцию органов архитектуры и градостроительства в названной сфере предлагалось включить:
— подготовку предложений по выбору земельных участков для всех видов градостроительной деятельности … с необходимыми графическими и текстовыми материалами по границам и режиму использования земельных участков;
— участие в рабочих комиссиях по выбору земельных участков для строительства, реконструкции и расширения объектов, проведению натурных обследований и оформлению акта земельного участка;
— предоставление картографических материалов, необходимых для пр
— участие в работе комиссии по проведению инвентаризации земель городов и других поселений.
То есть органам архитектуры и градостроительства местных самоуправлений в сфере формирования земельных участков предлагалось отводить пассивную роль, включающую «принимать участие…» и в лучшем случае «подготавливать предложения…». Следует отметить, что такая эту роль градостроители выбрали себе сами, посчитав, что отрасль межевание не имеет никакого отношения к градостроительной сфере.
Через пол месяца после подписания этого письма вышло постановление Правительства № 105 от 02.02.1996, утвердившее «Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений», направленное на решение следующих задач:
— установление границ сложившихся объектов недвижимости;
— формирование новых объектов недвижимости в сложившейся застройке.
Согласно этому положению «при межевании территорий используются методики установления границ землепользований (межевания) при застройке городов и других поселений, утверждаемые совместными решениями Федеральной службы земельного кадастра России, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и Министерства имущественных отношений Российской Федерации».
Очень важно, что этим Положением установлено, что работы по межеванию включают в себя следующую стадийность (п.8):
— подготовительные работы;
— разработка проекта межевания территории квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры и
— установление границ на местности.
Появился термин «проект межевания», установлено, что этот проект разрабатывается в отношении территории квартала (микрорайона) в красных линиях или другого элемента планировочной структуры.
Но при этом ничего не говорится ни о статусе документации проекта межевания, ни о том, кому этот проект следует разрабатывать, принимать, утверждать.
Уже на этот момент (1996 г.) ясно обозначились пункты взаимного непонимания между специалистами архитектурно-градостроительного и землеустроительного комплексов, поскольку к тому времени накопилось уже достаточное множество ярко выраженных своей негативностью примеров земельных участков, отмежеванных без участия специалистов по архитектуре и градостроительству.
В 1998 году вышел Градостроительный Кодекс РФ, в котором проект межевания определен как градостроительная документация и тем самым определена профессиональная ответственность градостроителей за его разработку. Однако это не привело к становлению практики разрабатывать проекты межевания в массовом порядке, поскольку смысл и содержание этой документации, ее место в общем комплексе градостроительной документации остались не до конца раскрытыми в тексте кодекса, и заказчики градостроительной документации оказались не готовы к тому чтобы воспринять проект межевания как какую-либо необходимость для себя, а градостроители по-прежнему воспринимали эту отрасль как чуждую сфере традиционного градостроительства. Поэтому, не смотря на то, что в ст. 59, п. 7 Градостроительного Кодекса сказано, что проекты межевания «являются основанием для установления границ земельных участков на местности», в подавляющем большинстве случаев разработка проектов границ земельных участков и установление их на местности, а также внесение в земельный кадастр осуществлялось и до сих пор осуществляется без разработки данной проектной документации.
В 2001 году вышел закон «О землеустройстве» № 78-ФЗ. Им введено понятие «Территориальное землеустройство». Это понятие заменило собой понятие «Межхозяйственное землеустройство», бывшее до того составной частью советского, а затем и российского землеустройства. Прежнее «Межхозяйственное», а теперь «Территориальное», землеустройство в части разработки проектной документации по установке границ земельных участков по существу представляют собой практический аналог Проекта Межевания, как это и следует из определений этих понятий. В советское время объектом деятельности землеустройства были в основном сельскох
Тем не менее, еще сохранялась надежда, что определенный порядок взаимодействия между градостроительной и землеустроительной сферой будет восстановлен. В статье 15 закона «О землеустройстве» сказано, что Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Ожидаемое Постановление Правительства «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» № 396 было принято 07.06.2002 г. Однако в нем установление какого-либо определенного взаимодействия между градостроительной и землеустроительной документацией, не обнаруживается (если не считать чисто «ритуального» указания на то, что работы по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства включают в себя сбор информации об объектах землеустройства, содержащейся в государственном градостроительном кадастре, наряду с информацией из других источников).
Пунктом 7 Положения определено: «Технические условия и требования проведения землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, а также межевании объектов землеустройства устанавливаются Федеральной службой земельного кадастра России». Те самым вопрос о формах и мере подчиненности проведения землеустройства градостроительной документации (а именно, проекту межевания) оставлен для решения самой службой земельного кадастра.
В свою очередь в Постановлении ГОССТРОЯ от 29.10.2002 г. № 150 «Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», в разделе, посвященном проекту межевания также не предусмотрено какое-либо взаимодействие с деятельностью по землеустройству. Учитывая это, а также то, что процесс формирования границ земельных участков силами исключительно Росземкадастра имеет широкое распространение и прочно налажен, встроить в него проект межевания сегодня вряд ли удастся.
Федеральной службой земельного кадастра России 17 февраля 2003 года в соответствие с названным Положением (Постановление Правительства РФ № 396) выпущены в свет «Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства», подписанные Саем С. И. Этот документ полностью проясняет позицию Росземкадастра и окончательно развеивает иллюзии, связанные с ожиданиями позитивного взаимодействия градостроительных и землеустроительных сфер. Данным документом какой-либо зависимости результатов работ по установлению границ земельных участков от проекта межевания не предусмотрено. Термин «Проект Межевания» в нем даже не упоминается. Не предусмотрено также и зависимости от какой-либо иной утвержденной градостроительной документации, например, проекта планировки, в соответствие с которым устанавливаются красные линии – границы кварталов, зарезервированные коридоры будущих элементов транспортных и инженерных коммуникаций, или проекта застройки (на тот момент предусмотренного Градостроительным кодексом), определяющего планировочную конструкцию застройки и благоустройства территории, пятна, зарезервированные для будущего строительства, или правил застройки и землепользования, отдельный раздел которых должен прямо регламентировать планировочные характеристики земельных участков. Нет даже требования хотя бы согласования проекта территориального землеустройства с органами архитектуры и градостроительства. Весь комплекс проектных работ, начиная от выбора земельного участка для строительства (с вариантами), до выноса границ земельного участка в натуру, а также межевание земельных участков объектов существующей застройки, в соответствие с этими рекомендациями осуществляется в контексте исключительно землеустроительного процесса. Разумеется в контексте этого процесса не решаются и не могут быть решены вопросы архитектурно-планировочного характера. Земельный участок как элемент планировки территории не рассматривается. Не рассматриваются и планировочные характеристики земельного участка, которые обеспечивают самодостаточное и полноценное использование и эксплуатацию недвижимого имущества, расположенного на участке, возможности его пространственного развития. Опыт служб Росземкадастра по установке границ земельных участков никаким образом нельзя назвать деятельностью по формированию полноценных объе
Сегодня в Санкт-Петербурге действует Постановление № 596 16.05.2006 N 596 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий», в котором раскрыт порядок подготовки проектов межевания территории. Однако это вовсе не означает, что вновь формируемые земельные участки теперь появляются в земельном кадастре только посредством разработки проекта межевания. Параллельно названному Постановлению действует распоряжение Правительство Санкт-Петербурга № 25-рп от 29 марта 2005 г. «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом». Кроме того, действует Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 25.12.2003 № 31-рп «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при межевании земель и утверждении границ фактически используемых земельных участков», благодаря которому формируются земельные участки, поставляющие в кадастровую карту Санкт-Петербурга основной массив объектов нового учета. ». Этими распоряжениями разработка проекта межевания не предусматривается. Формирование земельного участка идет по линии землеустроительного законодательства. Земельный комитет разработанные по линии градостроительного законодательства проекты межевания не берется рассматривать и как-либо учитывать при формировании земельных участков.
2. В процессе деятельности по формированию земельных участков полностью отсутствует понимание цели выделения в натуре земельного участка существующего объекта недвижимого имущества. Земельный участок является физически определенным предметом, и формирование его физических параметров (прежде всего планировочных характеристик) должно осуществляться в результате осознанно и осмысленно принимаемых решений. Разработчик границ земельного участка должен понимать свою задачу также ясно, как разработчик планировки квартиры понимает и осознает назначение квартиры и каждой комнаты и следующие из него их планировочные характеристики.
В результате отсутствия осознанной цели формирования земельных участков или в результате разнообразия представлений о ней принимаемые проектные решения по формированию земельных участков столь разнообразны, что создается ощущение о том, что эти объекты созданы в контекстах совершенно различных концептуальных представлений и законодательств о недвижимости. Часто эти решения столь немыслимы, что приходится констатировать полное несоответствие создаваемых земельных участков своему основному назначению – быть земельным участком своего объекта недвижимого имущества, а часто – и какого бы то ни было объекта.
Вслед за отсутствием цели межевания, отсутствуют и критерии качества принимаемых решений в этой области. В частности, в работе землеустроительных служб по формированию земельных участков чуть ли не единственным критерием качества является точность съемки координат поворотных точек границы участка. Планировочные решения на предмет качества не анализируются.
Отсутствуют сформулированные технические требования и стандарты планировочных решений. Дополнительным следствием этого является отсутствие системы аргументов и даже терминов, позволяющих собственникам недвижимости и разработчикам проектных решений конструктивно общаться друг с другом.
Сегодня в Санкт-Петербурге действуют нормативные документы, устанавливающие минимальный размер земельного участка для отдельных функций 5 квадратных метров, что является ярчайшим свидетельством отсутствия у разработчиков этих норм представлений о самом смысле формирования земельного участка, о роли, которую земельный участок занимает в мире вещей, служащих человечеству.
Необходима разработка нормативного документа, дающего однозначное толкование целей межевания, критериев его качества, требований и стандартов принятия планировочных решений.
3. В условиях отсутствия целей межевания и критериев его качества за время деятельности по кадастровому учету (в СПб с 1994 г.) сформировано очень большое число земельных участков (в СПб более 50 тыс.). Чрезвычайно большая часть их имеет те или иные планировочные дефекты, часто критичные. Например, массовое формирование земельных участков невозможно малых размеров – в 1 кв. метр и меньше. Чрезвычайно большое число земельных участков существующих зданий, в т.ч. и недавно построенных, сформированы по обрезу фундамента. Много земельных участков неоправданно сложной формы, что сразу бросается в глаза. Дефекты других участков не столь очевидны, но их критичная нетерпимость становится очевидной при разработке проекта межевания.
Необходимо массовое упорядочение границ уже сформированных земельных участков, а в отдельных случаях полный пересмотр их планировочного решения. В массовых случаях необходима ликвидация уже предоставленных земельных участков, например земельных участков, сформированных под отдельные части единого объекта недвижимого имущества, в то время как ничего не препятствует формированию единого участка для этого объекта.
Но краеугольный принцип современного нормативного обеспечения процесса межевания гласит: «Границы ранее предоставленных земельных участков пересмотру не подлежат». Исключительно верная идея, заложенная в этот принцип, служит реализации отнюдь не своей идеи. Пересматривать границы ранее предоставленных земельных участков необходимо в силу объективной невозможности рассматривать их планировочные решения как окончательные – они по чисто техническим причинам не позволяют рассматривать эти участки даже как земельные участки «низкого качества». Эти земельные участки представляют собой объекты абсолютно не пригодные для использования их в качестве земельных участков. В других случаях их решения не учитывают реалий планировки территории, на которой они расположены, и сохранение «нетронутыми» приводит к нетерпимым дефектам планировки этой территории.
Необходимо внести уточнение случаев применения принципа «Границы ранее предоставленных земельных участков пересмотру не подлежат». Необходимо ввести в нормативное обеспечение процесса межевания возможность упорядочения границ земельных участков, их перепланировку, включающую в
К ВОПРОСУ О ГРАНИЦАХ УЧАСТКОВ ПО ОБРЕЗУ ФУНДАМЕНТА. ИСТОРИЯ ВОПРОСА.
В 1991 году, еще до принятия закона РФ «О плате за землю», в Санкт-Петербурге была введена плата за землепользование. При обсуждении этой новации среди прочих, встал вопрос об определении ставки платежа за землю предприятиям, встроенным в жилые здания. Проблема заключалась в том, что ни одно такое здание установленного для него земельного участка не имело. Было предложено в качестве землепользования такого предприятия считать соответствующую ему долю в земельном участке здания, в котором оно встроено. Временно, до формирования полноценного земельного участка здания, в качестве земельного участка было предложено использовать пятно застройки. В решении Исполкома Ленсовета от 20.03.1991 года № 202 «О Методике оценки стоимости имущества и определения уровня арендной платы за нежилые помещения» в формуле расчета величины платы землю (формула 7), показатель площади земельного участка определен как: «площадь земельного участка, закрепленного за предприятием или занятого зданием, кв.м».
В последующем решении Малого Совета на ту же тему (от 02.07.92 № 210) это определение дано в следующей редакции: «площадь земельного участка, используемая арендатором здания (помещения) (занятая или закрепленная за зданием, сооружением (помещением), кв.м;». На момент принятия данного решения уже действовало Решение Малого Совета от 23.06.92 № 177 «О земельном налоге в Санкт-Петербурге», в котором в п. 3.1 было сказано: «С предприятий, учреждений и организаций, не имеющих документов на право землепользования, земельный налог взимается, исходя из фактических размеров занимаемых ими земельных участков, на основании временного (на срок до 3 лет) свидетельства, выданного Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам». В связи с истечением срока этого Решения Распоряжением Мэра СПб от 01.02.95 № 117-р было установлено (п.1.1): «Предприятия, учреждения и организации, не имеющие документов, удостоверяющих право на земельный участок, уплачивают земельный налог на основании «Временного свидетельства о землепользовании» (приложение 1), выдаваемого Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству взамен «Временного свидетельства», полученного на основании решения малого Совета народных депутатов от 23.06.92 N 177», т.е. сложившееся положение вещей оказалось просто пролонгированным. Тем не менее, сохранилась принципиальная временность такого землепользования, то есть землепользования в границах пятна застройки здания.
22 июля 1994 года вышел Указ Президента РФ № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», в котором п. 4.5 устанавливалось право приватизации в том числе встроено-пристроенных помещений в жилых домах лицами, являющимися собственниками предприятий, располагающихся в этих помещениях, а в п. 4.6. устанавливалось исключительное право на приобретение в собственность либо долгосрочную аренду земельных участков, занимаемых этими объектами.
Распоряжением Мэра Санкт-Петербурга от 18.09.95 № 1010-р «Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях» п.п. 4.1 и 4.2. был установлен порядок реализации этих прав.
Со второй половины 1996 года началась массовая приватизация земельных участков, относящихся к встроенным помещениям. Практически все жилые дома, имеющие встроенные помещения, окончательно обрели земельные участки, сформированные по «обрезу фундамента». В центральных районах города, в случаях, если разные встроенные помещения оказывались в разных флигелях одного домовладения, они получали разные земельные участки по обрезу фундамента каждое только того флигеля, в котором располагалось. Так на территории исторического домовладения возникли по 2, 3 и более земельных участков. Известны и случаи, когда границы земельного участка «режут» единое здание. Не смотря на то, что это были земельные участки жилых зданий, назначение, им приписывающееся нередко было: «Под объекты торговли», «Под объекты бытового обслуживания» и т.д. С течением времени какая-то часть из них поменяла назначение на «Для жилой и общественной застройки». При этом на эти участки распространяется право общей долевой собственности. Естественными (но не де-юре!) участниками этой долевой собственности являются собственники и всех прочих помещений в этом же доме. Но они даже не оповещены о наличии земельного участка их дома и тем более о том, кто зарегистрирован в качестве его собственника.
В отношении формирования земельных участков под прочими жилыми домами 13.03.1997 года вышло распоряжение Губернатора № 200-р «О порядке осуществления органами Администрации Санкт-Петербурга государственной регистрации кондоминиумов как единых комплексов недвижимого имущества», в котором в п. 3.3 сказано:
«3.3. границы земельных участков, включаемых в состав кондоминиумов в существующей застройке, определяются одним из следующих способов:
3.3.1. в соответствии с действующими землеотводами;
3.3.2. в соответствии с требованиями градостроительных нормативов, предусмотренных действующим законодательством, и в порядке, установленном распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 18.09.95 N 1010-р «Об оформлении правоустанавливающих документов на землю юридическим лицам, фактически использующим земельные участки, находящиеся в государственной собственности в Санкт-Петербурге и на подчиненных территориях».
По решению домовладельцев границы земельного участка, включаемого в состав кондоминиума, могут быть определены на основании кадастровой съемки по обрезу фундамента здания при условии выдачи ими письменного обязательства об уточнении за свой счет границ земельного участка в соответствии с вышеуказанным порядком.»
Из этого документа опять видно намерение в будущем все же привести границы сформированных земельных участков жилых домов в соответствие с градостроительным законодательством. Однако никакой конкретики по реализации этого намерения ни здесь, ни в каком-либо ином документе обнаружить не удалось.
В приказе Комитета по содержанию жилищного фонда от 30.04.1997 г. № 73 «Об организации работы по государственной регистрации кондоминиумов» в п. 2.4.4 сказано:
«Земельный участок, включаемый в состав кондоминиума, должен, как правило, формироваться из земельного участка, занятого непосредственно зданием(ями) и иными объектами недвижимости, входящими в состав кондоминиума, а также прилегающей к ним территории, необходимой для обеспечения их нормального функционирования и технического обслуживания (площадки для сбора мусора, пешеходные дорожки, проезды и стоянки автотранспорта, гаражи, хозяйственные постройки, газоны и т.п.), с обязательным соблюдением требований градостроительных нормативов, противопожарной безопасности и иных норм, обеспечивающих нормальные условия проживания и пребывания граждан в кондоминиуме, обслуживания жилых зданий и другого имущества, входящего в состав кондоминиума» Правда, он включен в этот документ приказом КСЖФ только от 05.06.2001 № 100.
7.10 1998 года Комитетом по градостроительству и архитектуре (№ 87), и 8.10.1998 года Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству (№ 198) подписан совместный Приказ «О государственной регистрации землепользований, на земельных участках которых содержатся здания». В нем сказано:
«В целях приведения государственного учета землепользований, содержащих в границах земельных участков строения, в соответствие действующим нормативным актам приказываю:
1. Установить, что:
1.1. При государственной регистрации землепользований минимальным размером земельного участка, включающего земли под строениями, является земельный участок в границах пятна застройки строения как объекта государственного учета».
Это и стало практически общей нормой.
4. В практике размежевания освоенных территорий за рубежом предлагается различать два подхода: «систематическое (сплошное) межевание» и «спорадическое» межевание. Систематическое межевание осуществляется последовательно в рамках государственной или муниципальной программы. Спорадическое – по инициативе и за счет собственника недвижимого имущества. Обычно выбор того или иного подхода утверждается законодательным актом. Есть случаи и всенародного опроса по этой проблеме. Сопутствующая теория ставит в известность о плюсах «Систематической системы» и о минусах «Спорадической».
Тем не менее в России был сделан выбор спорадического подхода. Этот выбор не оформлен законодательно – он состоялся как рядовое техническое решение Комитета по земельным ресурсам и землеустройству без фиксации даты и номера какого-либо документа, на уровне само собой разумеющихся понятий. Не обращая на это внимание, Градостроительный кодекс РФ 1998 года ввел понятие «проект межевания», являющееся элементом Систематического межевания. Однако этот конфликт даже не был обнаружен, так как проблему выбора между этими подходами никто не ставил, а значит, никто и не осознал, что одно противостоит другому. Результатом этого явилось широкое распространение спорадического подхода, а практика разработки проектов межевания осталась на уровне нескольких экспериментов, не нашедших отражения в земельном кадастре. Сегодняшний земельный кадастр России демонстрирует все отрицательные результаты спорадического выбора, о которых предупреждает теория межевания, а также открытие новых типов отрицательных результатов, которыми Россия может обогатить эту теорию.
Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года более решительно потребовал разработки проектов межевания. Данный этап времени характеризуется попыткой внедрения практики разработки проектов межевания, однако еще рано говорить о каких-либо убедительных результатах.
Необходимо законодательно закрепить выбор Систематического подхода к межеванию освоенных территорий и однозначно обозначить случаи возможного применения спорадического подхода.
5. Отсутствие названных целей межевания по-видимому является следствием отсутствия концептуальной ясности строящейся системы землепользования в поселениях. Нет документа, который представил бы эту систему как механизм достижения какой-то определенной данности земельных отношений. Но и эта ожидаемая нами данность отношений нигде не описана и не обсуждается. В то же время она совершенно не прочитывается в принимаемых нормативных актах. Будто бы все заранее согласны с тем результатом, который сложится сам собой.
Это проявляет себя и в «мелочах», например, в невозможности сделать осознанный выбор того, какие объекты недвижимого имущества в обязательном порядке обеспечиваются обособленным земельным участком, а какие в полной мере могут или даже должны довольствоваться сервитутом или арендой части чужого земельного участка. Сегодня на всякий случай формируются земельные участки подо все, даже под телеграфные столбы.
Это проявляет себя в том, что отсутствуют представления о структуре землепользования городской территории как в целом, так и внутри кварталов, в том числе жилых. Нет документов, гарантирующих наличие на территории обязательных элементов планировки. Даже в случае, если такие элементы требуются градостроительными нормативами, нет никаких механизмов реализации требований этих нормативов, определения обязательств по строительству элементов, предусмотренных этими нормами, определения имущественной их принадлежности и эксплуатационной ответственности.
Это проявляет себя в отсутствии внятной целенаправленной деятельности государственных и муниципальных органов в области развития и эксплуатации системы объектов общего пользования поселений – одной из основных функций местных властей. Они продолжают по инерции прежних времен как-то эксплуатировать и развивать городские улицы, площади, сады и т.д., однако никакой ясности и четкости в отношении того, что это за объекты, как они классифицируются, чем обособляются, чем индивидуализируются, каким образом они формируют систему объектов общего пользования, какова структура этой системы и ее состав, каковы правовые режимы объектов общего пользования разных видов, каково состояние этой системы и степень полноценности и каковы задачи по ее развитию, в чем состоят чьи-то обязательства, в чем состоят права горожан на эти объекты, что защищает эти права, каковы процедуры по решению судьбы этих объектов и много прочего, остается «мутной водой». Объекты общего пользования как отдельные объекты имущества не формируются, не учитываются, часто
Это проявляет себя в том, что с одной стороны звучат декларации о всеобщем разгосударствлении, о сохранении за государственными и муниципальными институтами только того имущества, которое необходимо для выполнения ими задач собственно государственного или муниципального управления и обеспечения безопасности, обеспечения функционирования системы общежития, с другой государство продолжает не только оставаться крупнейшим собственником коммерческой недвижимости, но и участником гражданских частно-хозяйственных отношений, игроком рынка гражданского оборота недвижимости, будучи которым, оно подобно рядовой коммерческой фирме с сомнительной чистоплотностью ищет лазейки в законодательстве, для того, чтобы решать дела со своими партнерами в свою пользу.
Одной из болезненных проблем, требующих концептуального разрешения является вопрос о моменте возникновения земельного участка существующего объекта недвижимого имущества, в том числе многоквартирного дома. Законодательство говорит только о моменте возникновения прав на этот участок (момент регистрации прав либо момент кадастрового учета земельного участка многоквартирного дома ), но оставляет открытым вопрос о возможности признания наличия земельного участка до его формирования и кадастрового учета. Это позволяет органам администрации выделять земельные участки среди существующей плотной застройки, не вникая в вопрос, нарушают ли они права собственников окружающей недвижимости, на том основании, что если земельный участок не учтен в кадастре, то его будто бы и нет в природе.
Продолжением этой темы является вопрос о порядке реконструкции застроенной территории. В качестве возможных альтернативных вариантов практика предлагает следующие: в первом варианте начальным актом этого порядка должна стать разработка проекта межевания, проявляющего земельные участки существующих на территории объектов недвижимого имущества. После этого предлагается разрабатывать проект планировки и проект нового межевания, которое возникнет после реализации проекта планировки. Причем новое межевание возникает как последовательная перегруппировка частей земельных участков изымаемых из состава участков существующего землепользования и включаемых в участки нового землепользования. Альтернативный ему вариант предлагает воспользоваться возможностью не стеснять свое проектное решение по реконструкции территории границами существующих землепользований. Эта возможность часто имеет место именно потому, что собственники существующих недвижимых имуществ еще не сформировали своих земельных участков, и, следовательно, можно считать, что их нет. Еще более легкая для этой тактики ситуация возникает, когда земельные участки существующих объектов уже сформированы, но сформированы по обрезу фундамента. Второй вариант отличается от первого во-первых тем, что не предусматривает первую стадию межевания существующего землепользования, во-вторых тем, что нет необходимости при формировании новых участков организовывать торговлю с владельцами старых. Второй вариант представляет собой явный плюс с точек зрения организационной и коммерческой. Второй значительно более трудоемок, не гарантирует успеха, создает условия, стесняющие проектное творчество. Единственный его плюс это последовательный учет прав всех участников процесса реконструкции, прежде всего собственников территории, подлежащей реконструкции. Не трудно видеть, выбор между этими альтернативами – это выбор правовой системы в сфере землепользования и имущественных отношений в целом.
Необходима разработка концепции системы землепользования поселения, дающая детальную модель той системы земельных отношений, которая будет построена в результате современных реформ. Эта концепция должна дать систему ориентиров для решения задач нынешнего дня.
6. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» ставит благородную цель. Однако нельзя забывать, что подобную цель уже ставили в нашей стране в 1956 году. При всех достижениях того периода, которые невозможно отрицать, тот опыт содержит в себе и отрицательные результаты которые чем далее, тем болезненнее сказываются своими последствиями, и к которым мы должны относиться как к урокам не столь уж давнего прошлого. На официальном сайте Администрации Санк
